探析“执行难”

刘永强


近年来，人民群众对人民法院的不满和意见很大部分来自执行工作。“执行难”已成为人民群众对法院工作不满意，反映强烈的突出问题。各级人民法院虽几经努力，通过采取执行大会战，集中清理等各种形式，不断探索执行方式，不断强化执行工作力度，执结了大批的积案，但执行难的问题都始终没有因此得到根本好转，原因何在？症结何在？出路何在？笔者拟从执行难产生的背景、原因，初探解决执行难的对策。
（一）相当部分执行不能是市场风险的延伸
社会上对“执行难”存在认识误区，认为法院裁判文书所确定的给付内容必须全部得到实现，才算执行完，才算执行不难，否则就是“执行难”。改革开放和社会主义市场经济体制约建立和发展，为人民法院的壮大发展创造了机遇，为审判工作提供了广阔的实践舞台，审判领域的不断扩大，申请执行案件大幅度上升，执行难问题更加突出。相当部分的执行不能其实是市场风险的延伸，市场经济的规律告诉我们，由于市场风险引起的经济纠纷起诉到法院后，市场风险并不当然地化险为夷，而是同时向审判、执行环节延伸。当然，人民法院的审判和执行债权人化解风险不是毫无意义，在债务人能抓住时机及时起诉，及时申请财产保全，在债务人有可供执行的财产，人民法院依当事人申请及时对债务人财产采取必要的措施，是可以减少缓解债权人的风险，但从总体上说，诉讼本身（包括执行）并不能改变当事人所因有的风险，随意改革的深化，社会利益格局的调整，经济生活的无序循环，人民法院成为整个社会各种矛盾的显示屏。因此，在市场经济中，就必须有一部份裁判文书所确定的内容不能实现。而目前正处于经济转型阶段，经济圈中呆帐、坏帐等现象普遍，这一切且原原本本地反映到审判执行当中，因此，我们可以说相当部分的执行不能是社会经济发展的一个缩影。它并非完全意义上的执行难，而是人们对经济的一种期盼，对法院的一种较高的期望。笔者认为，法院在执行程序中只要做到以下三条，就不能认为执行难，一是法院依法采取与案件情况相适应的执行措施；二是法院依据申请人的举证和必要的依职权查证，按法定程序查明被执行人的财产状况；三是除为被执行人保留必要的生活费用及法律规定的其他必要保留的份额外，被执行人可供执行的财产全部执行完毕，而在现实中，由于自身认识存在上述情况的当事人不断到法院要求“执行”，不断上访，这不但无端增加执行人员的工作，还在无形中为其他案件的被执行人作广告，使执法环境进一步恶化。
（二）执行难有深刻的社会原因，而执法外部环境的恶劣，尤其是地方和部门保护主义是造成执行难的重要原因。
（1）被执行人难找。被执行人法律意识淡薄，法制观念浅薄，自觉履行意识差，更有甚者，相当部分执行人不但不履行法律文书所确定的义务，还规避、逃避执行，阻挠、抗拒执行。
（2）协助人难寻。执行是一项系统工作，需要方方面互相协作，由于法律意识淡薄及地方保护思想作崇，法院执行工作有时很难找到积极协助者，贻误了执行战机。
（3）地方和部门保护主义严重干扰人民法院执行工作的正常进行，当前我国的法院和法官的管理体制还存在一些问题，法院隶属于地方，由地方人民代表大会选举产生，对其负责，受其监督，法院直接受地方党委的领导，在用人方面应经其核准同意，法院经费由地方财政直接拨与，在财物上受制约，地方法院还不是“国家设在地方的法院”而是地方的法院，执行工作在某些方面确实很难摆脱地方和部门的干扰。一些地方和部门的领导干部法制观念淡薄，无视社会主义法制统一和尊严，滥用权力，以言代法，以权代法，肆意干涉人民法院的执行工作，案件的执行直接涉及财物的，有些地方和部门缺乏全全局观念，往往为了避免损失，保住既得利益，片面的从维护本地区本部门的经济利益出发，对法院执行工作设置种种障碍，这些都阻挠执行工作的正常发展。
（三）执行立法滞后。目前，我尚无一部较完善的强制执行法，法律对执行工作的规定少而散，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》也是原则性的多，规定的少，确定性的内容少，对一些问题并没有作出具体详细的规定和有效的措施。如对执行当事人，协助执行人和执行程序一些环节上缺乏法律约束力，对干涉、阻挠、妨碍法院执行工作的行为，没有规定明确的处罚措施，对执行措施，执行方式，执行期限，申请人举证，执行协助，拒不履行的制裁，也尚需具体明确的规定和完善。总的来说，现行的执行立法的效率精神乏弱，没有认识到执行工作与审判工作相比所具有的特殊性，有关的执行规范还不能满足提高执行工作效率的需要。
（四）人民法院内部自身的原因。当前我国执行工作体制不顺是造成执行难的一个重要原因。
1、执行机构缺乏统一指挥，力量分散。目前，人民法院的执行机构都采取审判业务庭的管理形式，各级法院执行庭之间是监督关系，在执行工作中，上下级法院和各法院之间缺乏统一指挥，统一协调，各自为战。使一些相关集中如涉及多个法院的多头案件，不能统筹兼顾，从源头上根本理顺，这还特别表现在异地执行和委托执行问题上，在异地执行时，执行法院的执行人员常常劳命伤财到执行地，由于人在生疏，情况不熟，执行难度很大，求助于当地法院，但因为当地法院与执行法院互相没有约束关系，自身任务又重，缺乏协助执行的积极性和主动性，可协助也可应付，有时出于地方保护主义，就更不想相助了，对这种情况，执行法院也是无可奈何，如果要委托执行那就更难。虽然目前相当部分省市法院设立具有领导关系的执行工作机构，但由于无相关的人事、财政制度配套，仍无法真正形成上下联动的执行网络和“一盘棋”的执行格局，使执行力量形成合力。
2、审判和执行机械分离。当前，虽然人民法院实行审执分离，但划分审判和执行工作的界限在于裁判文书是否生效，审判庭和执行庭的职责也以此为界，这是从概念上来划分审判工作和执行工作，这种划分方法造成在实践中两者相互交叉，审中有执，执中有申，由于当前审判和执行机械的不合理分离，一方面造成对审判和执行监督困难，没有发挥审执分离制度应有的效能，另一方面造成审判和执行工作人为脱节，执行人员在接受案件时，往往要对案情重新熟悉，延误了执行，使被申请执行人常常得以从容转移财产，造成执行难。
3、目前执行工作的制度和方式存在不少问题，限制执行工作的有效开展。一是执行工作不够规范。与审判工作相比，民诉法对执行工作的具体操作和期间的要求没有作出明确的规定和限制，对被执行人采取什么措施均由执行人员自由裁量决定。二是执行工作透明度不够。执行工作由审判阶段的“阳光操作”进入了“暗箱操作”。三是执行方式落后。执行人员包揽了全部被执行人履行能力的调查取证可供执行财产的查找工作，忽略了申请执行人，被执行人在执行程序中应有的法律责任，忽视了调动他们的主观能力作用；四是执行缺乏应有的监督。没有建立起严格的内部监督制约机制，执法的专断性、随意性得不到及时的纠正和监督。
4、执行队伍素质和执行水平不高，执行人员不足，执行装备落后，执行经费有限，人财物的不完备是局限法院法院扩大执行范围和加强执行力度的重要原因。目前大多数基层法院执行力量不足，应有的装备也未到位，可是申请执行的案件却大幅上升，为提高执行效率，常分组执行，在突发事件面前，便显得顾此失彼，穷于招架。有时法院执行人员要用身体、鲜血阻挡凶猛的暴力抗法行为，在报章上我们常看到类似的报道，装备的不完备理是削减执行队伍的战斗力。由于各种原因，执行人员参差不齐，执行水平不高也是现存的问题，也是阻挠执行工作更一步提高的原因之一。
如何克服“执行难”？2000年底召开的全国法院执行工作会议上已作出基调：改革。笔者现谈谈自己的浅见。
（一）坚定信心、大胆改革。
2000年底召开的全国法院执行工作会议上就已达成改革的共识。人民法院执行工作必须改革，改革是执行工作发展的必由之路，而执行机构改革是当前执行工作改革的重中之重，又是强制执行法主体定位的前提和关键，要在高级人民法院辖区内建立健全执行工作统一领导的管理机构，确定执行格局，使执行成为合力，目前部分省市法院成立具有领导关系的执行工作机构就是一种尝试、笔者认为，只要人事、财政等配套改革跟上，这应是当前改革执行工作体制的一种有益的创新、改革。
（二）建设一支坚强有力的执行队伍。
执行是一门艺术，是群众工作和技巧工作相结合的专门工作，而当前执行队伍素质和执行水平不高却限制执行工作进一步开展，建设一支坚强有力的执行队伍是搞好执行工作的人力保证。各级法院要选配精干力量，充实执行队伍，要加强物质装备力量，注重业务培训，提高执行人员的业务素质，加强管理，对执行工作实行规范化管理，提高效率。
（三）强化执行方式改革，加大执行工作力度，按照“全面公开、强化监督、严格规范”的要求进行执行方式改革，以取得社会各界对执行工作的理解和支持，为推动执行工作的发展，解决“执行难”问题提供新的动力。笔者认为可采取以下改革措施：
1、试行开庭执行
2、全面推行执行异议听证制
3、强化被执行人财产申报制
4、建立和完善执行长负责制
5、实行重大事项评议制
6、实行排期执行制
7、加强执行工作监督制度
8、公开督促执行
（四）完善执行立法，加快强制执行法的出台，为执行工作提供法律依据和保障。现行的执行立法已落后于执行工作的需要，缺乏效率精神，应尽快出台强制执行法，为执行工作提供法律保障。
（五）积极争取党委、人大的支持和媒体的配合，创造良好的执法环境。目前执法环境不尽如意，与人民法院的宣传工作不够密切相关。只有得到广泛的社会支持和充分理解，才能给那些拒不执行法院裁决的被执行人强大的压力，只有社会上造就人民法院执行的最佳势态，法院的执行才会产生巨大的效果，出现“峻坡走丸，战功甚博”的效果，营造有利于法院执行的环境，法院有许多工作要做，要主动及时全面向本地党委、人大汇报，向政府和有关部门反映法院执行工作的情况，依靠他们的领导、监督，取得他们的支持，这是一个重要的执行方法，同时要取得媒体的支持配合，营造声势，赢得理解，促进执行。


法官职业化基本理论

杨亚新


　　法官从事的是一种裁判活动，这种活动的特点是不有从总体上增加社会福利，而只能损此增彼，这也是一种校正的公正。在这种情况下，裁判活动是通过减损一方利益而增加另一方利益的方式实现法律上的公正，利益受到减损一方必然对此不满。因此，法官的职业必然应当获得法律保障，也就是要求法官职业具有稳定性，不受外在因素影响，以保证法官在没有外在压力的情况下进行法律上的判断。
法官从事的是一种专门性工作，因而需要具有专门性知识，这就对法官的职业素养提出了更高的要求。法官的职业素养，不仅仅是专门知识，更重要的是政策水平与道德素质。这种职业素养是在长期从事审判工作中形成的，并且与法官职业特点相吻合的。只有实现了法官职业化，才能将法官职业素养的要求现实化。同样，法官作为一种职业，也有其特殊的职业素养上的要求，甚至法官还应具有特殊的气质、特殊的思维方法，乃至于特殊的生活方式，例如，法官不能随意出入娱乐场所，尽量少的交友，孤独的生活方式等。这些职业素养对于保证法官的公正裁判都是必不可少的。这些职业素质是在长期从事法官职业活动中养成的，只有职业化的法官才具备的。
　　对照以上三个方面不可否认我国目前的法官职业化程度还是较低的。一方面，法官职业的准入门槛较低，虽然近年来随着推行统一司法考试法官职业的准入门槛逐年提高，但由于历史原因，现在法院内不有相当一部分不能胜任法官职业的人，这些人应当通过一定的途径，或者尤为称职的法官，否则予以淘汰。另一方面，法官职业的稳定性还不够，在目前的法官管理体制下，法官，包括庭长、院长是由同级人大选举或者任命的，归属于地方管理。由此可见，实现法官职业化对于保证司法公正具有重大意义。
法官职业化意味着精英化，这是毫无疑问的。但在实现法官精英化的时候，如何与司法的大众化相协调，是一个必须考虑的问题。应该说，法官职业化本身也是存在局限性的。这种局限性，如同我国学者所言，包括精英与社会脱节的必然倾向、割断法律与社会的联系的可能、判决的形式化、法律运行中的繁文缛节、法律行业的垄断性、诉讼程序消耗大量财力和时间，等等。在这些局限当中，最大隐患在于与社会的脱节。法官职业化容易形成职业垄断与封闭，并且与社会相隔绝。在这种情况下，司法就不能及时反映社会要求、倾听公众呼声。尤其是在当今西方法治国家出现的过度职业化的情况下，其司法改革重要内容之一，就是引入大众参与司法活动。关键的问题在于：我国目前的司法现状不是过度职业化，而是未能实现职业化，正在从法官的非职业化向职业化过渡。在这种情况下，我们尽管也应当警惕过度法官职业化可能带来的危险，但仍应以实现法官职业化作为司法改革追求的目标。
　　一、法官职业化的要素
　　1、充分的法官保障
　　充分的法官保障包括三方面的内容：一是资质保障，即提高法官从业资格标准保证法官队伍学术背影的高层次、专业性；二是身份保障，即法官非有渤一事由不得被剥夺审判权；三是经济保障，即保证法官在物质生活方面享有与其制度化社会地位相一致的制度利益。
　　2、成熟的司法理念
　　（1）以权利和义务为视角来观察、分析、解决问题，通过权利义务的分析完成合法性的认定与排除，这是法律思维的重心所在；（2）普遍性为原则，特殊性为例外。以普遍性为原则，在于维护法律的稳定性，为社会成员提供充分的理发预期、体现了法官正义和实质合理性的追求；（3）程序优先。自由的历史基本上是奉告程序保障的历史。对法官而言，程序的本质既不是形式性的，也不是实体性的，而是过程性和交涉性的。程序优先要求国家权力尊重、维护个人权利，以两者之间充分的过程性交流求得司法裁决的正当性；（4）判决理由必须公开并具有说服力，不能以法官的实质判断取代理由的充分陈述；（5）法官关注司法政策目标的实现。法官应不断地丰富自己的思维视角，准确把握现实生活的走向与趋势，充分考虑司法裁决可能带来的社会效果与影响，以司法裁决表达法官的社会关注，实现司法活动的完整性与开放性、法律效果与社会效果的统一。
　　3、强烈的职业道德自律意识
　　法官的职业道德自律意识越防患于未然，就越能在解释和适用法律过程中自觉地依据职业义务与责任准则进行自我评价，更为自觉地尊崇、奉行法律，当事人在接触司法过程中就越能感受到司法公正。法官职业道德的内容应该包括这样几个方面一是公正。二是敬业。三是坚强。四是克制。
　　4、有力的职业责任监督制度
　　在法官的法律信念中，“有关司法职责的信念应当尤为法官的核心信念，法官有责任维护法律，而不是根据与法律不一致的个人观点来解决法官所作出的判决应该与法治以及该理想所要求的一切相互协调一致。”
　　二、法官职业化目标
　　法官职业化建设的目标是使法官尤为专业职业，其标志是形成法官的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。
　　1、法官的职业意识
　　法官职业意识是在对法官职业深刻感悟基础上形成的法官的自我意识。因此，法官职业意识的形成是法官职业化的重要标准之一。在法官的职业意识中，最需要强调的是独立意识和公正意识。
　　2、法官的职业技能
　　法官的职业技能是其在社会的立足之本，也是法官职业区别于其他职业的重要特殊。
　　3、法官的职业道德
　　法官的职业道德在于清正廉洁。法官是行使司法权的主体，司法权虽然不能增加社会福利的总量，但它关乎公民的生杀予夺，事关重大。对于保证法官正当地行使职权具有重大意义。
　　4、法官的职业地位
　　法官是一种崇高的职业，他解纷排难，实现着社会正义。因此，法官应当具有相应的职业地位。因此，在法官职业化建设中，法官的职业地位必须加以强调。
　　四、法官职业化的国际标准
　　判断一个国家是否实现了法官职业化可以看是否存在以下两个方面的因素：道德，法官作为一种职业存在于社会各种职业之中；其次，社会中有一群职业化的法官，基于以上理解，可以得出这样的结论不具备担任法官职业所必须的各种条件的人就不能从事法官职业；从事法官职业的人就必须以审判和与审判有关的事业为自己的职业，他们必须忠于职守，具有良好职业道德和从事法官所需要的专业知识和能力。法官职业与其他职业相比最明显的特点是独立性和中立性，法官在工作过程中，必须保持人格的独立性和身份的独立性。
　　鉴于法官职业化与司法独立、司法公正的紧密关联，联合国在成立初所通过的国际文件中，对此就有所涉及。1948年由联合国大会通过并宣布的《世界人权宣言》第10条规定：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏袒的法官进行公正和公开的审讯，以确定他人权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”
为保证司法公正，联合国人权事务委员会建议行政和司法的职权有明确的划分，并认为行政部门控制和指挥司法的情况是违背《民权公约》第14条之规定的。
1　　980年，联合国召开第六届预防犯罪和罪犯待遇大会。大会16号决议要求犯罪预防和控制委员会把拟定有关法官的独立以及法官和检察官的甄选、专业训练和地位的准则列为其优先事项。
《关于司法机关独立的基本原则》中有关法官职业化标准包括以下几个方面：
　　1、法官资格
　　《基本原则》第十条规定：“获甄选担任司法职位的人应是受过适当法律训练或在法律方面具有一定资历的正直、有能力的人。可见，法官职业化标准的资格标准包括三方面内容：（1）专业标准即具备一定的法律专业知识，受过专业法律训练；（2）道德标准，即有良好的品德修养为人正直；（3）综合标准好有较强的实际工作能力与实践经验。
　　借鉴国际上职业法官的标准研究者认为，我国的职业法官应当具备以下条件：
　　（1）具有正规大法学教育的背景。
　　（2）经过严格教育和训练。
　　（3）具有良好的品行。
　　2、法官任期
　　《基本原则》第十条规定：“无论是任命的还是选出的法官，其任期都应当得到保证，直到法定退休年龄或者在有任期情况下直到其任期届满。”世界上一些国家对法官的任免都在法律中作出明确规定，以保证法官能够在履行司法职能时免除顾虑。设计法官职务“不可变换制”的目的仍然是为了保障法官职务的中立性和独立性。中国法官是选举制与任命制相结合。
　　3、法官的薪俸
　　法官要依法独立作出裁判，不受法院内外部机构、内外部人员的干涉，就必须在个人收入方面有相应的保障，不能受制于人。法官的薪俸应当固定化。所谓“固定”是指法官工资的调整应有一个相应客观的标准，对法官的薪金不可以随意进行个别调整，尤其不可随意削减法官薪俸。
《基本原则》第十一条规定：“法官的任期、法官的独立性、充分的报酬、服务条件、退休金年龄应当受到法律保障。”
　　4、法官的晋升
　　建立科学的法官晋升制度也是法官职业化的重要内容。《基本原则》第十三条规定：“如有法官晋升制度法官的晋升应以客观因素，特别是能力、操守和经验为基础。”
　　5、法官的惩戒
　　《基本原则》第十七条至第二十条对此作了规定。第十七条规定：“对法官作为司法和专业人员提出的指挥或控诉应按照适当的程序迅速而公平地处理。”第十九条规定：“一切纪律处分、停职或撤职程序均应根据业已确立的司法人员行为标准予以执行。”第二十条规定：“有关纪律处分、停职或撤职的程序应受独立审查的约束。此项原则不适用于最高法院的裁决和那些有关弹劾或类似程序法律的规定。
　　《基本原则》第十八条规定：“除非法官因不称职或行为不端使其不适于继续任职，否则不得予以停职或撤职。”