广东省韶关市人民政府


韶关市人民政府令第84号

《韶关市行政机关规范性文件管理规定》已经2011年4月22日韶关市人民政府第十二届60次常务会议通过，现予以发布，自发布之日起执行。


市长：艾学峰

二○一一年四月二十五日



韶关市行政机关规范性文件管理规定


第一条 为加强本市行政机关规范性文件管理，维护法制统一，推进依法行政，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）和《广东省行政机关规范性文件管理规定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 规范性文件的计划、起草、审查、决定、发布、备案、修改、废止、监督等工作适用本规定。
本规定所称的规范性文件，是指本市各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。
第三条 行政机关制定的下列文件应列入规范性文件管理：
（一）转发上级行政机关规范性文件（以下简称上级规范性文件）时提出具体实施措施或补充意见，对不特定的公民、法人和其他组织权利义务构成影响的；
（二）为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项的；
（三）对公民、法人和其他组织权利义务作出有普遍约束力的规定，但有关内容与宪法、法律、法规、规章（以下简称上位法）和上级规范性文件规定一致或实质相同的；
（四）根据国家、省关于行政裁量权基准制度的规定制定发布的行政处罚、行政许可、行政强制自由裁量具体阶次、标准。
第四条 行政机关制定下列文件不适用本规定：
（一）对具体事项作出行政处理决定；
（二）公示办事时间、地点等事项的便民通告；
（三）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等事项的文件；
（四）仅明确有关部门职责的专项行动实施方案、应急预案；
（五）对本机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密、文秘、内部技术操作规程等事项制定的文件。
第五条 各级行政机关应加强规范性文件的管理。
各级政府法制机构具体负责本规定的实施。未设立政府法制机构的镇级人民政府，其政府办公室负责实施本规定。
各级政府办公室与政府法制机构应建立实施本规定的协同制度。
第六条 制定规范性文件应符合上位法和上级行政机关的命令、决定，不得超越本行政机关职权范围。
第七条 规范性文件不得设定下列事项：
（一）行政处罚；
（二）行政许可；
（三）行政强制措施；
（四）行政事业性收费项目；
（五）限制公民、法人和其他组织合法权益，或者增加公民、法人和其他组织义务的规定，但有上位法、上级规范性文件作为依据的除外；
（六）应由上位法或上级行政机关设定的其他事项。
第八条 行政机关的议事协调机构、临时机构、内设机构不得以自己名义制定规范性文件。
第九条 规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
各级政府及政府办公室以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件。
县级以上政府组成部门、直属机构、派出机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。
部门规范性文件发布时载明业经本级政府同意，或发布后经本级政府或政府办公室批转的，适用部门规范性文件有关规定。
第十条 规范性文件名称根据具体内容确定，可以使用“规定”、“决定”、“命令”、“办法”、“通知”、“规则”、“通告”等，但不得使用“法”、“条例”。
政府规范性文件的标题应冠以本行政区域或制定机关名称。
部门规范性文件的标题应冠以制定机关名称。
第十一条 名为“规定”、“办法”、“细则”的规范性文件原则上按照立法体例表述。其他规范性文件根据实际按照立法体例或行政机关公文体例表述。
规范性文件不重复上位法、上级规范性文件的规定，但为明确依据和指导思想而引用相关原则性条文的除外。
规范性文件不应以直接解释的方式对上位法、上级规范性文件的概念、条文进行规定。
第十二条 行政管理事项涉及本地区全局工作，属于重大改革或社会影响巨大的，可以提请制定政府规范性文件。其他行政管理事项一般由各部门单独或联合制定规范性文件予以规范。
第十三条 政府办公室在办文过程中发现报请政府发布的文件草案可能符合本规定第二、三条的，应征求政府法制机构意见。政府法制机构认为属于规范性文件的，政府办公室应告知起草单位按照本规定处理。
第十四条 制定市、县（市、区）政府规范性文件原则上应依次经过计划、起草、审查、审议、发布等基本阶段，本规定另有规定的除外。
第十五条 政府各部门、下级政府、公民、法人或其他组织可以按本规定提出制定政府规范性文件的立项建议。
政府行政首长可以提出制定政府规范性文件的设想，并指令有关部门研究。有关部门认为立项有必要性、可行性的，按本规定提出立项建议。
立项建议应对规范性文件的制定必要性、涉及不特定行政管理相对人的主要权利义务及其法律依据作出说明。
第十六条 政府法制机构负责征集立项建议，并在此基础上拟订年度政府规范性文件制定计划，报本级政府批准后施行。
年度政府规范性文件制定计划应明确规范性文件名称、起草单位、完成时间。
第十七条 年度政府规范性文件制定计划经批准后一般不增加制定项目。政府各部门或下级政府认为确需增加的，应书面向本级政府请示，并按照立项建议内容要求做出说明。
政府法制机构根据本级政府指示，对立项建议内容提出意见。
第十八条 有关单位应认真执行年度政府规范性文件制定计划，按时完成起草和报送审查工作。未在计划所在年度完成的规范性文件项目仍有制定必要的，应在次年重新申请立项。
第十九条 规范性文件一般由行政主管部门负责起草，也可以根据需要委托专家、院校、科研机构、社会团体起草。
政府规范性文件涉及两个以上部门职权的，采取其中一个部门起草或牵头组织起草形式，必要时可由政府法制机构起草。
第二十条 起草规范性文件应充分听取有关方面意见。听取意见可采取书面或网络征求意见、座谈会、论证会、听证会等形式。采用网络征求意见的，征求意见时间不少于30日，本规定另有规定的除外。
第二十一条 规范性文件内容涉及其他机关职责或与其他机关关系紧密的，起草单位在听取社会公众意见之前应充分征求有关机关意见。有关机关对规范性文件草案存在重大分歧的，起草单位应充分协商。
第二十二条 政府法制机构不作为规范性文件草案征求意见的对象。各单位在规范性文件起草、协调过程中征求政府法制机构意见的，政府法制机构不予受理。但对起草过程中涉及的重大原则性法律问题，政府法制机构可应起草单位要求提出指导意见。
政府规范性文件涉及事项复杂、需要提前掌握情况的，政府法制机构可应起草单位要求参与有关调研工作。
第二十三条 起草的规范性文件涉及社会公益、群体切身利益或公众重大分歧事项的，起草单位应向社会公布规范性文件草案或组织听证会，征求社会各界或利害关系人的意见。
规范性文件涉及复杂专业问题的，应听取专家论证意见。
第二十四条 政府规范性文件草案在提交本级政府常务会议或全体会议讨论前应通过政府法制机构审核。
部门规范性文件草案在发布前应通过政府法制机构审查。
第二十五条 报审材料由起草单位直接送交政府法制机构，包括报送审查的公函、规范性文件送审稿、起草说明、制定依据、听取意见材料。有调查报告、外地规范性文件等有助于审查的参考资料的，应一并提交。
起草说明应当阐述制定规范性文件的必要性、合法性、规定的主要制度、对有关单位和社会公众反馈意见的采纳处理情况。
提供制定依据时，一般提供依据的名称，但有关依据难以从公开渠道取得的应当提供全本。涉及本规定第七条事项的，应提供所援引的具体条款。
听取意见材料是指有关单位、组织、个人在征求意见时的反馈意见和听证会记录的复印件。
第二十六条 政府法制机构对规范性文件送审稿审查时可就涉及的主要问题组织调研和协调。有关工作需要各单位作出说明、提交依据、参加协调会议等协助的，有关单位应予以配合。
第二十七条 规范性文件送审稿不符合本规定第六、七、八条要求，或对有关机关、社会公众意见未作出适当处理，主要制度存在重大争议，可能对施行效果产生严重消极影响，或与现行合法有效的规范性文件存在矛盾冲突，或条理不清影响执行和公众理解的，政府法制机构可以将报审材料退回起草单位，要求修改后再行报送审查。
制定规范性文件的基本条件不成熟或规范性文件送审稿基本重复上位法、上级规范性文件内容，没有结合实际作出规定的，政府法制机构可以要求暂缓制定。
规范性文件送审稿存在适当性问题的，政府法制机构可以向起草单位建议修改。
第二十八条 有关单位对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见且经协调不能达成一致的，政府法制机构应当提出处理建议上报本级人民政府决定。
第二十九条 政府法制机构应自受理之日起10个工作日内完成对部门规范性文件送审稿的审查，并将审查意见书面告知起草单位。有关报送审查材料需重新报送或补正的，重新报送或补正之日为受理之日。
在规定期限内因故不能完成审查的，经政府法制机构负责人批准，审查期限可以延长10个工作日。延长期限及理由应及时告知起草单位。
第三十条 政府法制机构要求修改后再行报送审查或暂缓制定的，视为规范性文件送审稿未通过审查。起草单位对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到书面审查意见之日起10个工作日内，向本级政府申请复核。
第三十一条 政府规范性文件送审稿经修改完善，由政府法制机构提请本级政府常务会议或全体会议审议。审议时，由政府法制机构作说明。
起草单位违反本规定第二十四条，自行将政府规范性文件草案提请政府审议的，政府办公室应将其退回。
第三十二条 政府规范性文件应当经政府常务会议或全体会议审议通过，由政府行政首长签署发布。
政府常务会议或全体会议对规范性文件草案有修改意见的，由政府法制机构根据会议决定修改后重新提请审议或报请签发。
第三十三条 部门规范性文件应当经部门行政首长办公会议审议通过，由部门行政首长签署发布。部门联合制定的规范性文件由联合的各部门行政首长共同签署发布。
第三十四条 因发生重大灾害事件、执行上级行政机关的紧急命令、保障公共安全和重大公共利益，需要一个月之内出台政府规范性文件的，经政府行政首长批准，适用下列规定：
（一）该规范性文件直接起草，不纳入计划管理；
（二）有上级行政机关的紧急命令作为依据的，该规范性文件草案征求意见的时间可以适当缩短。草案中对公众的行政给付标准接近、达到上级规定最高标准或高于上级规定的、公众义务按上级最低限度规定执行的，仅在行政机关内部事务方面对上级文件细化的，可以不向社会征求意见；
（三）该规范性文件为暂行的规范性文件。
第三十五条 行政机关与党务机关、司法机关、军事机关、人民团体联合制定规范性文件的，适用下列规定：
（一）行政机关为起草单位的，应在文件草案发给有关单位签署前将文件草案送交政府法制机构审查；
（二）行政机关不是起草单位的，应在本机关签署前将有关文件草案转交政府法制机构审查；
（三）政府法制机构仅对其中涉及行政机关的规定提出审查意见，对其他规定可以提出修改建议；
（四）政府法制机构应在收到有关草案之日起10个工作日内完成审查，并及时将意见和建议告知有关行政机关。
第三十六条 本市行政区域内实行省以下垂直管理的行政机关会同本市各级行政机关联合制定的规范性文件，按照《广东省行政机关规范性文件管理规定》进行管理。
第三十七条 规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布制度。未按本规定统一编号或未经本规定确定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
第三十八条 市、县（市、区）政府规范性文件统一编号的形式是记载法制审核编号。法制审核编号由政府法制机构统一编制，在规范性文件发布序言或通知正文中载明。
第三十九条 部门规范性文件统一编号的形式是统一的对外发布文号，由本级政府法制机构统一编制，并在部门规范性文件通过合法性审查同时发给。
部门规范性文件公布时仅使用统一的对外发布文号。其文件内部编号由各部门决定。
部门规范性文件发布的文本应与统一编号时相同，确需修改的，应向政府法制机构说明。
第四十条 规范性文件应规定有效期。规范性文件有效期在关于文件施行时间的条文或发布序言中注明。
规范性文件有效期根据实际情况确定，自施行之日起最长不得超过5年。暂行或试行的规范性文件有效期自施行之日起最长不得超过2年。安排部署工作有时限要求的规范性文件，有效期不得超过工作时限。
第四十一条 规范性文件统一发布载体可以是政府公报、政府网站、当地发行的主要报刊、向公众开放的电子数据库等形式。同时使用2种以上统一发布载体的，在其中一个载体上登载即视为已经统一发布。
规范性文件发布统一载体确定后需要调整的，应向社会公布。
各级政府办公室会同政府法制机构负责规范性文件统一发布工作。
第四十二条 市政府及其部门的规范性文件统一发布载体是韶关市人民政府公报、韶关市人民政府网站。韶关市人民政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。
制定机关应自部门规范性文件发布之日起5个工作日内按统一发布载体管理部门明确的规范申请统一发布。
第四十三条 县(市、区)政府及其部门的规范性文件以本级政府公报及政府网站为统一发布载体。
未办政府公报的县（市、区），可申请将其政府及部门的规范性文件在韶关市人民政府公报上统一发布。
乡镇政府应在其办公所在地、所属各村民委员会所在地公共场所设立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布期不少于30日。
各县（市、区）、乡镇政府可同时使用其他统一发布载体。
第四十四条 规范性文件应规定施行时间。未明确施行时间的，施行时间为公布之日起第31日。
规范性文件可以自发布之日施行，但规范性文件对公众履行义务的内容和方式有不同以往规定的，施行日期与发布日期间隔不得少于30日。
规范性文件不具有溯及力，但为了更好保护公民、法人和其他组织合法权益的特别规定除外。
第四十五条 规范性文件的解释与规范性文件效力相同。
规范性文件一般由制定机关负责解释。
政府可以指定政府法制机构或起草单位拟订本级政府规范性文件的解释草案。解释草案由起草单位拟订的，应同时向政府提交政府法制机构的合法性审查意见。解释草案由政府法制机构拟订的，应征求规范性文件主要实施部门意见。
第四十六条 修订规范性文件可以采取重新发布或发布修正案形式，按照本规定有关制定规范性文件的程序执行。
关于社会保障、民政优抚的政府规范性文件根据上级规定仅在保障待遇标准上做调整的，不纳入制定计划管理，可以在提请审议前直接报送政府法制机构审查。
第四十七条 废止政府规范性文件的程序参照制定政府规范性文件的有关规定进行，由政府常务会议或全体会议审议决定。在审议之前应就其合法性征求政府法制机构意见。
废止部门规范性文件应当经制定机关行政首长办公会议讨论通过。制定机关职能发生变更的，由该部门规范性文件主要实施机关负责。
废止规范性文件应向社会公告。
第四十八条 规范性文件有效期届满的，停止执行。确需继续执行的，应通过政府法制机构审查，并依程序重新编号发布。
申请重新编号发布工作由规范性文件起草单位负责。起草单位应向政府法制机构报送有关规范性文件的评估报告，说明其主要依据变化情况、执行效果及各方意见。政府规范性文件评估报告在有效期届满6个月前报送，部门规范性文件评估报告在有效期届满2个月前报送。
第四十九条 各级政府可以适时组织本行政区规范性文件的统一清理工作。清理后应向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
各部门应结合规范性文件有效期制度和年度政府规范性文件制定计划征集工作，对本部门制定的规范性文件或负责实施的政府规范性文件进行清理评估，根据实际情况及时修订、废止或建议修订、废止有关规范性文件。
第五十条 正式印发的规范性文件标准文本发生文字错漏的，可以用政府办公室或制定部门通知形式补正。
第五十一条 政府规范性文件应当向上一级政府、同级人民代表大会或其常务委员会报送备案。
本级政府法制机构具体负责前款规定的报送备案工作，并承办本级政府对下一级政府规范性文件备案登记和审查工作。
第五十二条 市政府规范性文件备案依照《广东省行政机关规范性文件管理规定》和《韶关市人大常委会规范性文件备案审查办法》执行。省政府法制办公室和市人民代表大会常务委员会另有规定的，从其规定。
县（市、区）政府规范性文件应当自发布之日起30日内向市政府法制机构报送备案。备案时应提交备案报告、规范性文件原件、制定说明各2份，并提交有关电子文本。
乡镇政府规范性文件报送县级政府备案参照前款规定执行。
第五十三条 政府法制机构对报送备案的政府规范性文件按照下列规定处理：
（一）符合本规定第五十二条第二款的，政府法制机构应受理并对有关材料进行审查；
（二）不符合本规定第五十二条第二款的，政府法制机构可以暂缓受理，并通知报备机关补充材料；
（三）符合本规定第二、六、七、八条的，予以备案登记；
（四）不符合本规定第二条规定的，不予备案登记；
（五）不符合本规定第六、七、八条的，政府法制机构要求制定机关自行纠正，或提出处理意见报本级政府决定，并通知制定机关；
（六）政府法制机构认为报送备案的政府规范性文件存在适当性问题的，可以向制定机关提出修改建议。
政府法制机构应当自受理之日起20日内向报送备案机关出具备案审查意见。
第五十四条 报送备案机关收到上一级政府法制机构依照本规定第五十三条第一款第（五）项出具的备案审查意见之日起30日内应作出处理，并将处理情况报上一级政府法制机构。
对不执行前款规定的，上一级政府法制机构应要求限期报送。逾期不报的，可以提请本级政府通报批评，并责令改正。
第五十五条 公民、法人、其他组织认为规范性文件违反本规定第六、七、八条的，可以向政府法制机构提出审查建议。
前款规定的规范性文件属于政府规范性文件的，审查建议可以向制定机关的本级或上一级政府法制机构提出；属于部门规范性文件的，审查建议向制定机关本级政府法制机构提出。
第五十六条 政府法制机构应当在收到审查建议之日起15个工作日内作出处理，并将处理结果书面答复建议人。
第五十七条 对行政复议申请人、其他行政复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》提请审查或转来审查的规范性文件，政府法制机构或其他有权处理机关原则上只审查申请人或转送机关指出的与具体行政行为有关的内容。但审查中发现规范性文件存在不符合本规定第六、七、八条的其他问题的，应作出处理。
第五十八条 政府法制机构应对同级部门规范性文件和下级政府规范性文件的制定、管理情况进行监督检查，定期公布通过法制审查，已履行统一发布、统一备案登记的规范性文件目录。
对未经政府法制机构审查同意自行发布、未经规定载体和统一编号发布的部门规范性文件，政府法制机构可以向社会公示该文件无效。
对未经备案的下级政府规范性文件，政府法制机构可以提请本级政府责令改正或者撤销。
第五十九条 违反本规定，制定规范性文件产生不良社会影响的，执行无效规范性文件损害公众合法权益的，起草单位怠于履行职责致使政府规范性文件未能及时颁布或延续有效期严重影响政府工作的，政府法制机构可以提请行政监察机关依法问责。
第六十条 政府法制机构不依照本规定履行规范性文件审查、备案等职责，导致政府规范性文件因重大法律瑕疵被上级撤销的，应追究有关责任人行政责任。
第六十一条 本规定自发布之日起施行，有效期5年。韶关市人民政府2007年5月31日发布的《韶关市行政机关规范性文件有效期规定》同时废止，2004年12月31日发布的《韶关市人民政府规范性文件制定程序规定》、2005年12月20日发布的《韶关市行政机关规范性文件管理办法》自有效期满之日起停止执行。

税务行政执法危机及化解对策

赵东海


税务行政执法危机是指由于税务行政执法风险所产生的，对税务机关的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。从某种意义上说，税务行政执法危机即“危险与机遇”并存的时刻，是税务机关组织命运“转机与恶化的分水岭”，如果处理不当，组织危在旦夕，然而处理得当，则又成为未来良性发展的坚实基础。
一、税务行政执法危机的体现及意义
税务机关在行政执法过程中困难重重，“行万里路，进千家门，受百家气”就是税务人员工作的真实写照。与此同时，由于税务行政执法风险而导致潜在危机的存在，也对税务机关规范执法、有效执法提出了更高的要求。
根据有关资料和媒体报道，由于税务人员执法不当、执法错误、行政不作为或税法执行不严谨等方面的问题，引起的税务行政复议案和行政诉讼案在全国是比较普遍的，近年呈上升的态势，因此而受到责任追究的税务人员为数不少。据不完全统计，全国税务行政复议案件1994年至2000年为1035起，2001年至2005年上升到3305起，是前六年的3.2倍；全国税务行政诉讼案件1994年至2000年为328起，2001年至2005年上升到1081起，是前六年的3.3倍；在行政复议案和行政诉讼案中，能维持原处理决定的并不多，败诉率比较高，如2005年全国税务机关已办结的复议案件中，复议决定维持和撤销、变更的比率为54：46；人民法院审结的税务行政诉讼案件中，判决维持和撤销、变更的比率为48：52；2004年全国税务机关受责任追究的税务人员20.49万人次，受行政处分的4597人次，移送司法机关的191人次；2005年7月至2006年底，全国税务机关因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员439人，2006年全国仅国家税务系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员为144人。而去年年底到今年3月份，广州地税干部队伍中接连发生8名基层一线税务人员、一名局属单位的副局长玩忽职守，利用职权谋取私利的问题，先后被纪检、检察机关询问、拘留、取保候审甚至逮捕关押，给广州地税带来了不可挽回的负面影响。惨痛的教训，不得不敲起警钟，引起我们的注意。
针对上述情况，笔者认为，税务行政执法危机的提出，具有深刻的现实意义。
（一）税务行政执法危机的提出，可以有效维护税收执法人员的切身利益。科学防范、化解税收执法危机，从而保障税收执法安全，这是保护同志、稳定队伍的基础，也是内树正气、外树形象的关键。
（二）税务行政执法危机的提出，可以树立税收执法机关的良好形象。如执法人员能够时刻保持税务行政执法危机意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够化解税务行政执法危机，而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之，如执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大税务行政执法危机，损害执法队伍的形象，使税收执法工作处于被动。
（三）税务行政执法危机的提出，可以确保税务执法质量和税收收入。如果执法人员能始终保持税务行政执法危机意识，就能确保政令畅通，提高执法人员的工作责任心，克服麻痹心理，确保尽职尽责，应收尽收。
（四）税务行政执法危机的提出，还可以防治腐败，克服官僚主义，推进廉政建设。尽管因不廉洁行为造成税务行政执法危机的是税务干部队伍中的极少数人，但他们的行为严重影响和败坏了税务工作者的形象，损害了税务机关的权威，亵渎了法律的尊严。
二、税务行政执法系统危机成因分析
税收法律是一把“双刃剑”，它在规范纳税人纳税行为的同时，更大程度上约束着税务执法权力的行使。当前，税收执法危机的产生，并不是一个孤立的社会现象，既有税务机关自身的因素，更有社会经济根源；既有客观因素，也有主观因素。概括起来，主要有以下几方面原因：
（一）税务人员执法危机意识缺乏
部分税务执法人员对税收执法行为不当可能导致的风险和后果缺乏有效认知，其法律意识淡薄，执法工作中随意执法、执法不严；部分执法人员素质提升滞后，未能适应经济税收发展的巨大变化，造成执法程序不严谨，导致执法危机的发生。主要有：
1、工作效率低。例如稽查部门办案时间过长，造成纳税人失踪、证据资料遗失，导致一些原来能够处理的案件最终因证据不足无法处理；征收机关超时限办理涉税审核事项，被纳税人质疑；税源管理信息失真，纳税人骗购发票后失踪，造成税收流失。这类风险日常表象上不易察觉，容易忽视，而最终造成的后果可能极其严重，甚至要承担法律责任。
2、税务处理不当。税收执法人员对税法及相关法条理解上的偏差，使其对税法未明确规定的事项，做出补税处理；对未经批准缓缴税款的行为没按规定加收滞纳金；对一些应该行政处罚的案件没有处罚；工作中注重实体，忽视程序，造成因程序违法导致案件不能处理。据有关资料显示：1999年至2004年期间，税务部门的败诉率由66%左右上升至82%左右，远远高于全国行政机关40%的平均败诉率。其中，税务执法案件对法律举证的有效性是执法中最为薄弱的环节。
3、税务执行不到位。一是文书送达不合法，文书未送达到法定的人员手中，如果涉及到要对纳税人采取税收保全、税收强制执行等措施时，引起争诉冲突，有直接败诉的风险；二是执行措施不到位，对欠税（费、罚）存在追缴不力的情况，法律赋予的追收税款的措施没有充分运用，造成国家税款流失。
4、制发不规范文件或内部工作流程，一定程度上增加危机产生的概率。目前各类管理制度对税务人员的要求越来越高，从长远看有利于税收征管的规范和发展，但对税收执法人员的有些要求过高，甚至将本应由纳税人承担的义务和责任要求税务机关和税收执法人员来承担过失；而且各类管理制度和管理要求交叉重叠，制定频繁且一个要求比一个要求更完美，对于目前法制环境和征纳环境中从事基层税收管理工作的税务人员形成了极大的压力，从而为自己设计了制度性不作为陷阱，增加了执法危机产生的概率。
（二）个别税务人员将手中权利作为牟取私利的工具
基层税务人员工作在第一线，经常与纳税企业、经办人员及中介机构打交道，特别容易成为个别不法之徒拉拢腐蚀的主要对象。部分别有用心的人通过物质利益“诱饵”千方百计拉拢和“密切”与税务干部的关系，或通过中介机构担当“掮客”，从中谋取和寻求不缴或少缴税款。而当个别税务人员将自己手中的权利作为牟取私利的工具和手段时，就有可能导致廉政危机产生。
1、稽查选取人情案、关系案。在目前选案评估尚不健全、选案随意性较大的情况下，个别人员利用选案环节处于案件稽查“入口”、“放水不留痕迹”等便利条件，采取“当立不立”等选择性立案方式，牟取不正当利益。
2、案件稽查实施。税务稽查员实施案件稽查时，利用证据取舍标准和程序不够统一、证据取舍过程缺乏有效监督等管理漏洞，对发现问题抓小放大、避重就轻，对检查出的税款查多报少或以不熟悉业务、证据不足为借口少处理应追缴的税款，私下牟取不正当利益。
3、案件执行实施。稽查人员利用案件执行公开度不高、执行监督不严、主观随意性较大等漏洞，采取纵容或指使纳税人转移可执行财物等方式，导致案件稽查处理结果无法执行或部分执行，私下牟取不正当利益。
4、企业所得税汇算清缴及后续管理。税收管理员利用企业所得税汇算清缴大多由中介机构代理的现状，与中介机构或纳税人达成默契，采取对存在问题视而不见或指定中介机构等手段，私下与中介机构或纳税人合谋牟取不正当利益。
5、税收减免。无论政策性减免还是困难性减免，实践中减免税具体操作口径往往掌握在税收管理员手中，在申请企业数量众多、实际批准减免额度有限的情况下，税收管理员易利用上级对自身工作、纳税人对减免税条件的“双重信息不对称”牟取不正当利益。
（三）税收立法的缺失及不够完善
税收立法的缺失对于税务行政执法危机的产生也有其深刻的原因：
1、税收实体法有关要素难以准确把握。我国现行税收实体法主要是由各税种单行法律、行政法规、规章组成，有些税种的征税要素，法律、行政法规和规章并没有作出具体而明确的规定，税务机关在行使税收执法权时自由裁量权过大，主观因素很容易左右最终的征税结果，这就违背了税收法定主义的原则，势必引起税收争议而产生执法危机。
2、税收规范性文件制定不够严谨。就广义的税法体系而言，税收规范性文件处于最末的位置，其法律效力最低；而狭义的税法体系则仅指由国家立法机关依照立法程序制定和颁布的法律、法规和规章。税收规范性文件不属于狭义的税法范畴，一般都是作为对税收实体法的补充和解释而存在。由于部分税收规范性文件在内容上存在漏洞，制定上不够严谨，以致前后矛盾，衔接性差，影响了实体法的实施效果。而税务案件一旦进入行政诉讼阶段，人民法院对具体行政行为进行审查时，仅以法律、法规为依据，规章只能作为参照，由此，规范性文件对税收实体法所作的解释或者补充在行政诉讼中是没有效力的，据此作出的执法行为，可能导致执法危机。
3、税收程序法有些规定过于原则，不利于操作。在税收执法实践中，《税收征管法》仍存在一些模糊空间，如：对关联交易纳税调整查补的税款是否加收滞纳金；对纳税人不属计算错误但未足额申报纳税行为，税款追征时效如何掌握等等都未明确，使税务执法陷于执法“乱作为”或“执法不作为”?擂尉置嬷校?⒖赡茉庥鲋捶ㄎ；??br> （四）税收征管机制等方面的系统原因
由于税收征管机制及外部干预等方面的系统原因从而导致税务行政执法危机主要有：
1、税收征管机制不健全。从“征管查”的辩证关系来看，征收是目的，管理是基础，稽查是保证。但是在实际运作中，存在征管查职权范围划分不清、沟通不畅等问题。由于职能的分立，征管查之间信息交流渠道不畅，相关涉税信息无法在各部门之间有效的运转，影响了涉税违法行为的打击力度，形成大量走逃户和非正常户，形成执法危机。另外，税务与工商、银行、金融等部门之间，国、地税之间及不同地域税务部门之间由于同样存在信息不共享、交流不及时等问题，也会影响税收执法的打击力度，造成工作的被动。
2、来自各方面的干预风险。由于受地方经济发展速度、社会就业等的压力，许多地方政府遵循“惟经济论”、“惟GDP论”这一片面的工作思路，而税务机关与地方政府存在着种种联系，特别是在税源、经费、建设上对地方政府依赖性增强，对政府的“愿望”、“大局”常常采取合作的态度，政府一些走在法律边缘的“保护”、“发展”政策不可避免地给税收执法增添了法律风险，这种风险最终都只能由税务机关来承担。在这样一个社会大环境下，税收执法始终处在各种矛盾的焦点上，行政干预、人情干预、部门配合不力、司法腐败等一系列问题严重制约着执法的公平。
3、税收执法行为受到多层次的监督和制约，增加了执法危机。随着税收收入在国家财政收入中所占比重的日益增大，税收执法作为国家行政执法的一部分，受到各级纪检监察机关、人民检察机关和社会各界的密切关注。社会对税务机关及执法人员的监督力度增大，要求税务机关及其工作人员的执法水平更高，执法尺度更严。
三、税务行政执法危机化解对策
税务行政执法危机的化解是国家税务管理机制的重要组成部分，也是依法治税、税收法治的根本保证。对此，美国著名行政法学家怀特指出，由于在行政运行中存在着滥用权力、违法乱纪、侵犯公民权利、管理无力、不负责任等不良情形，容易导致税务行政执法危机，因此有必要发展完善相应的对策机制，以便对行政系统实施有效的监督，确保其高效地运作，同时也“确保行政官吏之行为，不仅使之与法律相协调，且同样与公民之目的及心理相切合” 。我们可以通过事前沟通、制定完备的危机应急管理预案等方式来将危机带给税务部门的损失降到最低；此外，危机一旦发生，税务部门更要学会有效沟通、学会应对和化解危机；将危机转化为税务事业发展壮大的机会。
对策之一：制定危机应急管理预案
危机管理又叫应急管理，危机管理如果没有事先准备就会在危机发生时容易出错。制定危机应急管理预案，对我们提高危机反应的质量和效率是非常必要的。面对有可能发生的税务执法危机，我们可以采取的措施包括有回避、顺应和合作，采取那种措施，决定了我们能否在危机发生的时候，有效地化解危机，解决危机。在当今以和谐为主旋律的社会中，以沟通、协调的合作态度去解决行政执法危机应该是我们的首选。我们可以通过与纳税人沟通、与上级有关部门协调、与司法部门协商，以及在一些对自己不重要而于对方很重要的问题上做出一些让步等等来化解执法危机，避免行政败诉以及被追究执法责任的发生。特别是危机发生之后，面对纳税人或外部监督单位，我们要说什么，由谁来说，用什么样的方法去说，我们又如何去控制或争取最好的传播效果、沟通效果。因此，制定危机应急管理预案十分必要。
具体而言，制定危机应急管理预案应把握以下原则：首先应分清责任，然后采取相应对策。如果税务机关无责任，危机完全是纳税人引起，应采取速战速决策略，尽快书面回复纳税人说明问题。如果税务机关应负完全责任，应采取以退为进策略，首先书面承诺公正处理问题，其次采取措施制止事态蔓延，最后勇于公开检讨挽回影响。如果税务机关应负部分责任，应采取社会协商策略，首先邀请公正第三方认定责任，其次选择纳税人的“意见领袖”进行平等协商，最后主动改进不足推动工作。通过上述应对策略的采取，以理服人、以情感人、以法摄人，最终目的是化解危机、渡过难关、解决问题。
对策之二：建立危机预警机制
客观上任何一个组织都存在着各种问题和缺陷，这些问题和缺陷如果得不到妥善解决，量变到质变，在一定的诱因引诱下，就会成为危机的易发部位、频发部位。我们可以通过日常的制度化管理，事前监控加以控制，即令所有的税务人员对危机的频发部位、易发部位保持高度的敏感性，有良好的危机意识、良好的危机反应能力。要做到这一点，就要事前进行各种危机的培训、教育，提高全体税务人员的危机意识，完善税务执法机制，控制和减少税务危机的发生。
一是提高税务人员综合素质，提升化解危机能力。要对税务人员进行“法治”教育和“执法危机”警示教育，深化稽查干部执法危机的意识，使其对自己的工作有一个更高层次的认识。因此，强化有关法律法规的学习，提升税收执法人员的业务素质，是最终达到防范税收执法危机目的的基础。学习内容包括两方面：一是现行税收法律法规和政策规定，这是日常税收执法的依据和标准，只有透彻掌握了税法知识，才能提高业务能力和执法水平，避免因执法不到位造成玩忽职守，或者在越权执法形成滥用职权；二是执法过错及违规、违纪、违法行为处理的相关规定，这是税收执法人员应努力避免触到的“高压线”。明确税务人员只有熟知不规范执法的相关责任，才能更加自觉地规范执法，有效减少和防范税收执法危机的发生。
二是完善执法监督机制，加大内部惩处力度。必须进一步完善内部执法责任制。要做好岗位职责与工作流程的适配，规范各执法岗位及上下环节之间有效衔接的执法程序；提前发现因执法过程不衔接、难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力，及时进行弥补和修正，减少系统潜在危机；继续强化评议考核，充分发挥税收执法责任制的功效，建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制；严格过错责任追究，加大内部惩处力度，以促进税务执法人员依法治税由被动转为主动，从“要我规范”到“我要规范”上转变，有效地防止权力滥用行为的发生，减少违法执法行为，化解执法危机。
对策之三：建立健全危机化解运行机制
建立健全危机化解运行机制主要要求税务机关创新税务管理机制，促进依法行政。