铁道部


中华人民共和国铁道部令

第　34　号



　　《铁路主要技术政策》已经2012年10月22日铁道部部长办公会议通过，现予公布，自2013年2月1日起施行。2004年7月23日铁道部发布的《铁路主要技术政策》（铁科技〔2004〕78号）同时废止。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　部　长　 盛光祖
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年1月9日




铁路主要技术政策


第一章　总　　则

　　第一条　铁路作为国民经济大动脉、国家重要基础设施和大众化交通工具，是综合交通运输体系的骨干，具有节能、环保、安全、大运力等特点，在我国经济社会发展中的地位至关重要。必须坚持科学发展观，全面提升现代化水平，提高运输能力和品质，更好地为国民经济与社会发展、为广大人民群众服务。
　　第二条　铁路技术发展的总原则是：以安全为前提、市场为导向、效益为中心，系统提升运输安全、工程建设、经营管理等领域技术与装备水平，增强铁路科技持续创新能力，为我国铁路科学发展提供技术支撑和保障。
　　第三条　铁路技术发展的总目标是：依靠科技进步与创新，构建完善客运高速、便捷，货运重载、快捷，速度、密度、重量合理匹配，高新技术与适用技术并举，不同等级技术装备协调发展，具有中国铁路特点的技术体系，建设安全、高效、节能、环保、高度信息化的现代化铁路。
　　第四条　本技术政策是铁路技术发展的纲要文件，指导铁路有关规划、规章、规程、规范、标准等的编制和修订。

第二章　列车速度、密度、重量

　　第五条　高速铁路为新建设计开行250km/h（含预留）及以上动车组列车，初期运营速度不小于200km/h的客运专线铁路。高速铁路列车追踪间隔时间最小按3min设计，轴重不大于17t，编组不大于16辆。
　　第六条　重载铁路为满足列车牵引重量8000t及以上、轴重为27t及以上、在至少150km线路区段上年运量大于4000万吨三项条件中两项的铁路。新建重载铁路设计速度不大于100km/h，轴重不小于30t，列车牵引重量万吨级及以上。
　　第七条　客货共线铁路为旅客列车与货物列车共线运营、设计速度200km/h及以下的铁路。新建客货共线铁路旅客列车最高运行速度200km/h，快运货物列车最高运行速度160km/h，普通货物列车最高运行速度120km/h。
　　双线铁路旅客列车追踪间隔时间最小按5min设计。旅客列车编组不大于20辆。
　　160km/h客车轴重不大于16.5t，120km/h客车轴重不大于18t。
　　普通客运机车轴重不大于23t，货运机车轴重推广25t。货车轴重研究推广25t，研究发展27t。

第三章　铁路建设

　　第八条　加快形成以“四纵四横”为骨架的快速客运网，建设区际大能力干线。
　　城市密集区优先建设不同速度等级的客运专线；其他地区优先发展200km/h及以下客货共线铁路；新建煤运通道宜发展重载铁路。平行线路上新建铁路应充分利用既有客货运设施，优先发展200km/h等级铁路，努力实现客货分线运输。
　　强化点线能力协调配套，实现主要干线间、干线与支线间牵引定数匹配。建设换乘便捷、功能齐备、经济适用的客运站。优化编组站功能与布局，完善集疏运系统，提高枢纽通畅能力。构建与其他交通运输方式紧密衔接的综合交通枢纽及现代物流中心。
　　第九条　提高既有铁路电气化率。快速客运网和大能力干线、煤运通道建设电气化铁路。根据运输和线路情况以及应急、防灾、国防交通需要，在全国各主要区域保留一定比例的内燃牵引。
　　第十条　铁路建设应合理安排建设规模，科学确定建设标准和建设工期，强化质量、安全、工期、投资效益、环境保护的措施，深入推进标准化管理，以机械化、工厂化、专业化、信息化为重要支撑手段，建立健全并落实技术、管理、作业三大标准，建设优质工程。
　　第十一条　加强铁路建设项目环境影响评价和节能评估。强化对自然保护区、风景名胜区、文物古迹等特殊环境及生态环境的保护。采取综合措施节约用地、集约用地。研究采用噪声、振动、废水、固体废物、电磁等污染源控制技术。

第四章　铁路运输

　　第十二条　铁路运输组织坚持集中统一指挥原则，优化资源配置，分阶段推行客货分线运输，提高客货运输质量、效率和效益。
　　第十三条　大力发展客货运输核心业务，延伸铁路服务链，推进多元化经营。
　　加强客户服务中心建设。发展互联网、电话等多种售票方式及延伸服务。大力发展货运电子商务，实施货运需求网上受理、全程综合物流业务网上一站办理。
　　第十四条　动态优化客运产品结构，开行不同等级、不同速度旅客列车。线路允许速度300～350 km/h的高速铁路，兼顾250km/h动车组列车运行。新建高速铁路一般不开行货物列车和机车牵引的旅客列车。特殊地区的铁路可根据季节实行不同的运行图。
　　第十五条　发展货运系列产品。优先发展集装箱运输，大力提升集装箱运输比重。发展适应高附加值货物运输的不同速度等级的快捷货运产品。发展适应大宗货物运输的重载、直达货运产品。发展特种货物运输。
　　第十六条　大力发展现代物流业。统筹优化铁路货运设施分工和布局，形成覆盖全面、层次清晰、功能完善的铁路物流中心网络，拓展“门到门”服务，提升货运物流化管理及服务水平。
　　第十七条　推广运用节油、节电、节水、节煤、余热余能综合利用等新技术，积极采用清洁能源、光伏电源、地源热泵等新产品。推广应用散堆装货物运输抑尘技术。

第五章　行车安全

　　第十八条　坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，全面推进安全风险管理，强化安全风险管理基础，加强安全风险过程控制，做好安全风险应急处置，构建安全风险防控体系，全面提升铁路安全保障能力。
　　第十九条　强化运输装备与设施质量源头控制。健全运输装备与设施的技术标准和规范。坚持故障导向安全原则。推进第三方评价与检测。
　　铁路建设项目的铁路线路安全保护区和基本安全设施，必须与工程同时设计、同时施工、同时使用。
　　第二十条　大力推进铁路安全监测监控系统建设，不断提升检测、监测、监控技术水平，扩大系统应用范围。
　　发展高速综合检测、巡检技术和机车车载安全防护技术，发展移动装备的在线检测监控技术，完善基础设施服役状态实时监测、监控技术，开展安全数据综合分析评估，提升安全风险诊治能力。
　　第二十一条　研究应用风、雨、冰、雪、雷、火等重大灾害和各类地质灾害的防治、监测及应急处置技术，完善高速铁路自然灾害及异物侵限监测系统，完善艰险山区复杂地质铁路监测系统，研究开发应用铁路地震预警及减灾处置系统。
　　第二十二条　强化对铁路要害、重点目标、治安复杂区段的安全防护。加强铁路沿线防护设施的建设。加强高速铁路沿线周边安全环境监测。
　　完善道口防护技术，逐步推进既有线道口“平改立”。新建、改建设计开行120km/h及以上列车的铁路或者设计运量达到规定运量标准的铁路，需要与道路交叉的，应当设置立体交叉。设计开行120km/h及以上列车的铁路应当实行全封闭管理。
　　第二十三条　探索设备设施运用状态变化规律，完善检修体制，制定科学的检修标准，强化检修质量控制。关键零部件实行寿命期管理。
　　第二十四条　完善铁路应急预案，健全铁路应急救援网络，完善非正常行车情况下的安全保障措施，建立突发事件的预警、预防、控制和应急处理体系。
　　提高客运、重载、高原铁路应急救援能力，研究应用复杂地形、特殊环境下的救援技术、装备及设施。
　　第二十五条　大力加强铁路公共卫生体系建设，提高站车卫生质量和突发公共卫生事件的应急处理能力。积极采用职业安全防控技术，改善作业环境和劳动条件，保障铁路从业人员的职业安全健康。

第六章　铁路信息化

　　第二十六条　坚持统一规划、统一标准、互联互通、资源共享的原则，全面推进铁路信息化建设，大力发展数字化、智能化铁路。
　　第二十七条　推进运输调度指挥、运输生产组织、客货营销服务、运力资源配置、经营资源管理、行车安全监控、铁路建设和政务管理等信息化，强化系统整合，促进业务流程再造和资源优化配置，深入开发和综合利用信息资源，充分发挥信息化整体效益。
　　积极发展应用物联网、云计算、地理信息、卫星导航、下一代互联网等现代信息技术。
　　第二十八条　加强铁路信息基础设施建设，推进公用基础编码平台、信息共享平台、铁路地理信息平台、铁路门户和数据中心的建设与运用，建设覆盖全路的宽带信息网络。
　　第二十九条　坚持积极防御、综合防范的原则，运用多样化的安全策略，实行信息安全等级保护制度，落实灾难备份措施，加强信息系统运行监测，建立健全信息安全保障体系和信息系统运行维护体系，提高铁路网络与信息安全突发事件应对能力。

第七章　机车车辆与供电

　　第三十条　机车车辆装备制式相对统一，动力配置适当冗余。推进机车车辆及重要部件的标准化、系列化、模块化、简统化。
　　第三十一条　发展适合不同地域和气候条件安全舒适、经济适用、维修方便、节能环保、标准统一的160km/h、200km/h、250km/h、350km/h及以上动车组系列产品。
　　第三十二条　发展交流传动机车技术，完善优化机车型谱，发展适应重载运输、快捷货运和旅客运输需求，不同轴式、不同功率和速度等级的交流传动内燃、电力机车系列产品。
　　第三十三条　发展自重轻、性能好的客车系列产品。
　　发展旅客列车监控和服务网络。推广机车向客车供电技术。新造客车应采用集便装置。
　　第三十四条　发展自重轻、载重大、强度高、耐腐蚀的新型通用货车、重载货车及集装箱车、煤运车、汽车运输车等专用货车和快运货车。
　　第三十五条　电气化铁路供电能力必须与线路运输能力相适应，供电设施应预留发展条件。采用高强度、耐腐蚀、少维修的接触网零部件，提高电气化铁路的运行可靠性和抗灾能力。优化高速铁路接触网线材性能和系统匹配，改善弓网关系。推广供电综合监控及数据采集技术。推广弓网实时监测技术，发展在线监测装置与技术。
　　电力配电系统必须安全可靠、具备冗余能力，完善铁路独立的输配电网络。

第八章　工程与工务

　　第三十六条　铁路勘测设计应强化地质勘察和评估，发展综合勘察技术和三维动态设计技术，实现勘测设计一体化、数字化，不断提高勘察设计水平和质量。加强铁路工程结构抗震设计。200km/h及以上铁路应建立勘察设计、工程施工和运营维护三网合一的精密测量控制网。
　　开展基于可靠度理论的极限状态设计标准体系研究。统一制定不同运输条件下的设计活载标准。
　　第三十七条　路基设计采用土工结构物设计理念，强化路基、基床及过渡段设计和区域性沉降控制技术，加强路基防、排水工程措施，发展路基工后沉降控制技术和防护加固新技术，提高路基工程质量和防灾能力。完善路基状态的监测、维护与灾害整治技术。
　　第三十八条　发展高强和新型结构桥梁，加强桥梁动力性能和桥面脱轨防护设计，完善桥梁耐久性设计和施工技术。开展大跨度桥梁研究和深水基础研究。加强铁路桥梁减隔震技术研究。开展新建重载铁路常用跨度桥梁和既有桥涵重载强化的技术研究。
　　第三十九条　加强隧道工程地质选线及评估。强化隧道防、排水和洞口防护措施，提高隧道结构的可靠性、耐久性、可维护性。研究软弱围岩条件下全断面施工技术，积极采用全断面掘进机施工。发展隧道超前地质预报、监控量测和灾害诊治技术。
　　第四十条　完善不同运输条件下的轨道结构类型。新建300km/h及以上铁路、长大隧道及隧道群内可采用无砟轨道。提高无砟轨道可靠性、耐久性。完善有砟轨道结构。
　　新建重载和120km/h及以上线路应一次铺设跨区间无缝线路，积极采用100m（60kg/m）、75m（75kg/m）长定尺钢轨。
　　积极发展重载铁路耐久道岔、钢轨技术，以及既有线改造重载铁路线桥隧强化技术。
　　第四十一条　积极发展综合、高效、节能、环保的大型养路机械、工务专用设备。高速、重载、高原和干线铁路应采用大型养路机械施工和养护维修。深化研究高原冻土区路桥整治技术。

第九章　通信与信号

　　第四十二条　高速铁路全面采用调度集中系统，其他线路积极采用调度集中系统，建成行车调度指挥系统。
　　第四十三条　完善中国列车运行控制系统（CTCS），优化技术方案、技术标准。发展基于应答器提供基础数据的列车运行监控装置（LKJ）技术。
　　列车运行控制系统装备等级根据线路允许速度选用。160km/h客货共线铁路采用CTCS0级或CTCS1级列控系统，200km/h客货共线铁路采用CTCS 2级列控系统，250km/h高速铁路优先采用CTCS 3级列控系统，300km/h及以上高速铁路采用CTCS 3级列控系统。
　　第四十四条　统一自动闭塞制式，完善车站电码化。双线区段应采用自动闭塞，单线区段采用自动站间闭塞或半自动闭塞。
　　第四十五条　采用计算机联锁系统，发展安全计算机平台技术，积极采用三相交流转辙机。研究发展联锁、闭塞、列车运行控制一体化技术。干线逐步推广采用分动外锁闭道岔转换设备。
　　推进编组站控制系统的升级换代，积极发展编组站综合自动化系统。
　　第四十六条　推进传输网、数据通信网的宽带化、智能化，形成全路统一、稳定可靠、承载多种业务信息的通信网络平台。
　　第四十七条　发展GSM-R，全面实现高速铁路GSM-R网络覆盖，逐步建立覆盖全路的数字移动通信系统。建设和完善综合视频监控、应急通信、调度通信等系统。推进列车安全防护、安全预警等装备建设。
　　开展下一代铁路移动通信技术的研究。
　　第四十八条　积极发展铁路通信信号动静态检测、监测和智能分析技术，完善远程诊断、预警预报和综合网管等系统及装备。

第十章　质量、标准与计量

　　第四十九条　加强行业管理，完善以行政许可、产品认证为主要形式的铁路产品准入制度，提高产品质量、工程质量。
　　第五十条　完善铁路技术标准体系与标准化工作管理体系。积极参与国际标准化工作。强化技术标准的贯彻、实施与监督。
　　第五十一条　完善铁路专用计量管理体系，实行计量器具新产品技术认证制度，强化铁路运输安全监测监控设备量值溯源管理。








用税法理论分析破产企业所欠税款与破产债权分配顺序的不合理性

靖江市人民法院 刘汉江


我国破产法第三十七条第二款规定：“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权”，该条规定了企业所欠税款优先于破产债权受偿。在企业财产足以同时清偿税款和破产债权的时候，所产生的问题并不明显，反之，当不能同时清偿时，就有可能带来税款得以清偿而债权人的利益得不到保护。下面笔者就从多个角度谈谈规定破产企业所欠税款与破产债权先后顺序的不合理性。
一、从税法上的“可税性”谈该顺序的不合理性
税收在各国财政收入中的至尊地位，已使现代国家成为名副其实的“税收国家”。由于国家征税直接影响到相关主体财产权的损益，关系到国家能力的强弱和国家行为的合法性，甚至在一定时期会严重影响民生与国计，因而不可不慎。征税要考虑经济上的可能性与可行性，税法原理上称之为“经济上的可税性”，征税还必须考虑其法律上的合理性与合法性，称之为“法律上的可税性”，征税是否合理，不仅应看经济上的承受能力，还应看征税是否平等，是否普遍等。征税是否合法，不应仅看是否符合狭义上的制定法，而且更应看是否合宪，是否符合民意，是否符合公平正义的法律精神。根据国内外的立法实践及税法原理，在国家确定征税范围时，主要考虑的是两个基本的因素：即收益性和公益性，是这两个因素决定了国家对某个主体及其某个行为是否应当征税，即他们决定了某个课征对象是否具有可税性。从各国税法在确定征税范围的共性方面，不难抽象出一个共同点，这就是收益性（他在很多情况下与“营利”性密切相关）。邓小平同志指出：“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件发展先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展地区，最终达到共同富裕。如果富的愈来愈富，穷的愈来愈穷，两极分化就会产生而社会主义制度不仅应该而且能够避免两极分化，解决的办法之一就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展。”邓小平同志的一番话从一个侧面说明税收活动实际上是对社会财富的分配和再分配。因此，只有当存在收益时，才能存在收益的分配问题，同时，也只有存在收益，在理论上才可能有纳税能力，而只有向有纳税能力的人课税时，这种课税才是合理的，同时，也才是合法的，从而也是可税的。破产企业在破产时一般都是因经营亏损，资不抵债，根本谈不上其有收益，根据以上税法理论，如果再对其征收税款，显属不合理，即使是征收所欠税款，因公平原则是税收的基本原则，该原则最重要的一点就是要求国家征税要使纳税人承受的负担与其经济状况相适应，其目的是在社会的全体人民之间比较公平地分配社会的收入与财富，因此再向破产企业征收所欠税款，既不符合税收原则，也不符合税收目的。
二、从税收法律关系来看该顺序的不合理性
1、税收的本质
社会契约论认为，国家起源于原初状态下的人们相互缔结的契约；当国家作为一个政治实体产生以后，人民与国家又缔结了一个规定彼此基本权利义务的契约，这就是宪法，其中有关税收的条款，可以认为是人民与国家之间的“税收契约”。西方以社会契约论为基础的税收本质理论主要有交换说和公共需要论。交换说认为税收是人民获得国家保护所应付出的代价；国家征税和人民纳税是一种权利和义务的相互交换，通过这种“自愿”进行的交换，不仅社会资源得到充分、有效地利用，而且交换双方都认为其利益会因为交换而得到满足，从而在对方的价值判断中得到较高的评价。公共需要论则认为，由于人民对“公共物品（或服务）”的需要——“公共需要”无法通过“私人生产部门”来满足，只能由“国家和政府”作为集体的代表来承担公共物品生产者的责任，其资金即通过税收制度来筹措。
马克思主义的国家学说和国家分配论则认为，国家起源于阶级斗争，是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治、阶级专政的工具；税收就是国家凭借政治权力对社会产品进行再分配的形式；税法则是国家制定的以保证其强制、固定、无偿地取得税收收入的法规范的总称。虽然，马克思也指出“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切（即税收——引者注），又或直接或间接地为处于社会成员地位的这个生产者谋福利。”我们从中也可以看出纳税人和国家在某种意义上的权利义务的对应。但是，在过分强调税收的“政权依据”及其“强制性”和“无偿性”特征的情况下，纳税人的义务被“充分”强调，而与其形成巨大反差的是国家的“义务”被弱化，甚至忽略；导致了在税收活动中纳税人与国家（及其税收征管职能部门）法律地位的极度不平等。
经过比较，可以发现，马克思主义税收学说始终是从“国家本位”，即国家需要的角度来阐述税收的缘由，从而说明税法的本质；而交换说和公共需要论却主要是从“个人本位”，即人民需要的角度，并结合国家提供公共需要的职能来说明税收的起源和本质，而税法不过是以人民的授权为前提，将其意志法律化的结果，从而保证其对公共服务的需要能够得到持续的、有效的满足。由此来看，后者应该更符合我国“人民当家作主”和“人民主权国家”的实质。所以，在“人民主权国家”思想总的指导下，贯之以社会契约论中的合理因素——契约精神，笔者将税收概念定义为：税收是人民依法向征税机关缴纳一定的财产以形成国家财政收入，从而使国家得以具备满足人民对公共服务需要的能力的一种活动，该活动的依据就是国家与人民订立的“税收契约”，本质是国家与人民之间权利和义务的相互交换。
2、税收法律关系体现公平价值与平等原则
契约精神作为一个高度抽象的范畴，包括了自由、公平和人权等价值内涵。由于前述原因，传统税法学显现出“不平等”、“强调义务”等明显表征，对税法之本质偏差较大，故笔者提取出契约精神内涵中对传统税法学具有根本改良意义的公平价值加以探讨；而公平价值在税法中的具体体现就是平等原则。
税收活动与国家的产生相伴相随，并且直接涉及人民与国家之间最基本的权利义务关系，与人民和国家之间其他的行为相比，税收或税法对契约精神的贯彻应当更为直接和深刻。
税收法律关系可以概括为以三方主体间的四种法律关系组成的两层结构。三方主体是指纳税主体、国家和征税机关；四种法律关系是指税收宪法性法律关系（③）、国际税收分配法律关系（④）、税收征纳法律关系（①）和税收行政法律关系（②）；其中，①②构成第一层，是人们通常所认识的税收法律关系，③④构成第二层，是潜在的、深层次的，也是往往被人们所忽视的税收法律关系。下面，笔者就第一层税收法律关系分析其中的公平价值和平等原则。
1．税收征纳法律关系。现在越来越多的学者赞同将税收征纳法律关系的基本性质界定为一种公法上的债权债务法律关系。这就已经是对传统税法学认为的“纳税人又称为义务主体，征税机关又称为权利主体”观点的突破。纳税人因其公法上债务的清偿——纳税，不仅享有要求查询和对纳税信息保密等程序上的权利，还享有因还付金、超纳金和误纳金而产生的还付请求权等实体性权利；征税机关同时也就负有相应的程序义务和实体义务。
既然是一种（来源于民法上的）债权债务关系，尽管其具有公法性质，但也不可避免地内涵有“平等”的因素。但是到此为止，我们只是解释了税收法律关系表面上或形式上的平等性，至于其本质上的、深层次的平等性，还有待于笔者在税收行政法律关系中阐明。
2．税收行政法律关系。税收行政法律关系是税法与行政法的交叉领域；在日常的税收活动中，如果不考虑税法的宏观调控职能的话，税法的行政法属性更为明显。而在行政法领域，早就有学者对“行政法律关系主体法律地位不平等性”提出了质疑，主张应当“确立行政法中公民与政府的平等关系”；甚至已有学者直接就纳税人与税务机关法律地位的平等性问题作出了理论尝试。
实际上，行政法学者的讨论对我国传统的“命令与服从”的行政模式也提出了极大的挑战，向“服务与合作”观念的转变同时也说明了在行政法领域引入“契约精神”的可能甚至必要。有的行政法学者就论证了“行政法领域存在契约关系的可能性”。还有的学者认为，在市场经济条件下，契约精神不仅在社会经济生活领域，而且在国家行政管理领域也体现得最为充分和浓重；基于对市场经济秩序维护的可变性需求，随着契约原则的普遍贯彻和契约精神的扩张，通过“社会合意”建构国家行政管理体制是历史的必然选择。毋庸质疑，税收行政法律关系作为行政法律关系的一种，必然也属于为契约精神所渗透的范围。
概言之，人民根据宪法性税收条款，同意并实际让渡其自然财产权利的一部分给国家，正是为了使国家（通过政府）能够运用集体力量来保护人民所有的更为重要的其他权利；而人民实际上在因这种保障而产生的稳定、有序的社会秩序状态中获得了比其转让给国家的利益更多的补偿——即获得了公共需要的满足，并为人民创造更多的利益、争取更广泛的权利提供了前提条件。同时，从资源的有效利用的角度来看，人们原本是分别运用自己独自的力量来专门保护也只能保护自己的，这部分力量成为人们必要的利益支出的一部分，但这种保护并不一定就是有效的；税收使得人们用于自我保护力量消耗的那部分利益集中起来汇合成为集体力量；更何况，这一集体力量还发挥了远远超过“保护”的作用——即成为满足公共需要的来源。因此，集中起来的资源就比分散于纳税人手中的资源能够得到更充分、有效地利用。税收的交换学说就很能够说明这种权利和义务在纳税人和国家之间的双向流动。
笔者认为，税收法律关系的债权债务关系性质以及税法的公平价值的根本内容就在于：经由宪法的形式，国家和纳税人根据税收法定主义，通过“税收法律”（以及作为中间主体的征税机关）建立其相互之间以征税和纳税为外在表现形态、而以满足和要求“公共需要”为内在本质内容的权利义务关系；这一关系所内涵的“契约精神”要求在调整纳税人分别与征税机关和国家之间的关系时必须贯彻和体现“公平价值”以及“平等原则”。因此，就税收征纳关系来讲，企业所欠税款应该将其看作一种企业与国家之间形成的债权债务关系，该债权债务关系与企业和其他人（法人、自然人）形成的债权债务关系不应当有所区别，因此，在破产财产分配时，不应当规定先后分配顺序。
综上所述，笔者认为，对于破产企业的所欠税款，国家应该采取适当措施，予以减免，在没有减免依据的情况下，也不应该规定其与破产债权的先后分配顺序，只能与破产债权一起参与破产财产分配。