国务院办公厅


国务院办公厅转发国家茧丝绸协调小组关于茧丝绸经营管理体制改革意见的通知
国务院办公厅



各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国家茧丝绸协调小组《关于茧丝绸经营管理体制改革的意见》已经国务院批准，现转发给你们，请结合本地区的实际情况贯彻执行。

关于茧丝绸经营管理体制改革的意见
为改变当前茧丝绸行业宏观管理薄弱以及经营体制上存在的贸工农分割、产供销脱节、多头出口低价竞销的状况，建立适应社会主义市场经济发展要求的茧丝绸经营管理体制，根据国务院领导的指示精神，现就茧丝绸经营管理体制改革问题提出以下意见：
一、改革的原则和目标
茧丝绸经营管理体制的改革应按照建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的基本要求，政企分开，打破地区封锁和部门分割，加强和完善宏观管理，促进社会主义统一市场的形成；以市场为导向，按照自愿原则，组建贸工农一体化的茧丝绸集团公司，走实体化的道路；坚持互惠互
利原则，以资产为纽带，妥善处理好农、工、商、贸各方面的利益关系，调动各方面的积极性；以提高经济效益为中心，使农民收入增加，工业良性发展，出口创汇扩大，利税上缴增多，流通渠道顺畅，实现经济增长方式从粗放型向集约型转变，促进茧丝绸行业持续、稳定、健康发展。
二、组建省(市)茧丝绸集团公司
组建贸工农一体化茧丝绸集团公司的重点是各主产省(市)(浙江、江苏、四川、山东、安徽、广东省及重庆市)。各主产省(市)要在深入调查研究、反复论证的基础上，根据当地的实际情况提出组建方案；研究制定进入集团公司的企业需要具备的条件，包括企业规模、产品质量、管理水

平、经济效益等；对缫丝厂和绢纺厂进行清理整顿，关停并转一批规模小、产品质量差的企业，组织实力强的企业进入集团公司。集团公司可分为紧密层、半紧密层和松散层三个层次，联结方式包括资产联结、契约联结和服务联结等。
组建省(市)一级集团公司要以“贸”为“龙头”，即以现在的省(市)丝绸公司为“龙头”。地、市、县一级要根据当地企业带动行业发展的实力确定“龙头”单位，可以是外贸企业，也可以是生产企业或供销社。
新组建的省(市)茧丝绸集团公司的职责是贯彻执行国家的有关产业政策和本地区茧丝绸行业发展总体规划，负责集团内部管理，组织茧丝绸的生产和出口，协调农、工、商、贸各方面的利益。具体有以下内容：
1建立稳固的桑蚕茧基地，落实本地区种桑养蚕和蚕茧收购计划，扶持种桑养蚕，为蚕农提供产前、产中、产后系列化服务；推广优良蚕种和科学养蚕技术，防治病虫害；培育种桑养蚕大户；统一管理蚕种的生产经营和蚕茧的收购，严格执行国家茧价政策和蚕茧质量标准。
2负责集团内丝绸工业企业的管理，制订技术改造、科研项目规划及年度发展计划并组织实施；控制加工能力的盲目发展；调整产品结构，开发名、特、优、新产品。
3加强购销网络建设，开拓国际国内市场，协调出口价格，增加出口创汇。
4建立健全集团公司的各项管理制度，增强自身的经济实力，确保国有资产的保值增值。
三、理顺产权关系
组建茧丝绸集团公司，要照顾各方面现有利益，对人、财、物妥善安置。
(一)对农业部门桑蚕种站(场)、科研机构等单位的资产，按照国有资产管理的有关规定进入丝绸公司，其事业单位性质不变、人员待遇不变、原有经费来源不变。
(二)对茧站的资产，属于国家的，按照国有资产管理的规定进入集团公司；属于供销社和农民的资产，集团公司可采取租赁、委托代理、合资入股和收买的方式。对产权关系不清晰的，由当地政府协调解决，不要因此影响集团公司的组建。对供销部门专职从事于蚕茧收烘的现有职工和
离退休人员的安置问题，各地应根据具体情况妥善处理。
(三)经过清理整顿保留下来的缫丝厂和绢纺厂，无论隶属关系、所有制形式，均可按照自愿原则进入茧丝绸集团公司，接受茧丝绸集团公司管理。
四、加强领导，积极稳妥地开展工作
组建茧丝绸集团公司要有计划、有步骤、积极稳妥地进行。要以现有省(市)丝绸公司为基础，先将桑蚕种站、研究所、蚕茧收购单位等吸收进集团公司，然后再将国有大中型骨干企业分类吸收进集团公司。
组建方案争取在年底前经省(市)政府批准通过，并抓紧组织实施。
茧丝绸经营管理体制改革工作涉及面广，时间紧，任务重。为了改革的顺利进行，主产省(市)可设立协调小组，由省(市)政府主管领导负责，经贸委(经委、计经委)会同外经贸、纺织、丝绸、农业、供销、物价、工商、技术监督等部门作具体工作，按国家茧丝绸协调小组和省(市)政府
的统一部署，加强对茧丝绸行业的宏观调控和统一管理。
非主产省(自治区)的茧丝绸贸工农一体化改革可参照以上意见执行。



1996年11月16日
论被征地农民的合法权利及其救济程序/臧恩富
---我国土地征用制度的立法缺陷及完善建议

辽宁壹品律师事务所 律师 臧恩富

关键词：

征地、征地权滥用、被征地农民的合法权利、救济程序

摘要：

现行的征地制度具有三个立法缺陷：1、征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权；2、集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权；3、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施。改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。应该用法律1、明确被征地农民的合法权利；2、明确侵犯被征地农民合法权益的侵权行为的制裁和补偿措施；3、明确被侵权的被征地农民享有的司法救济程序。以防止国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度。


征地是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。在中国经济持续快速增长、基础设施投资力度不断加大的背景下，中国土地征用量逐年攀升，因城市建设和工业建设，每年征用土地将近20万公顷，由此产生的农民失地问题日益严重，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上,征用农民土地引出的一些矛盾，是当前某些地方不稳定的因素。如何改革和完善现有征地制度，是关系到国计民生的大事。

一、 现行征地制度的立法缺陷

现行征地制度具有国家强制力，被征地农民不享有拒绝被征地权，依法只享有知情权、参与权、监督权、依法获得赔偿权和要求批准征地的政府进行裁决的权利。但由于征地范围太宽、集体土地所有权产权模糊以及对于违法征地行为缺乏有效的制裁补偿措施，导致征地权被滥用的现象大量存在，征地权的滥用则导致国家公权侵犯农民的私权，政府行政权侵犯农民的财产权，其结果是损害了被征地农民的合法权益，所以改革和完善我国现行征地制度，从法律的角度讲首先要解决的问题就是如何规范政府征地行为，依法保障被征地农民的合法权益。现将现行征地制度的三大主要立法缺陷简要分述如下：

缺陷之一：征地范围太宽，难以约束政府滥用征地权

依据现行宪法和土地法的规定，国家为了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律对公共利益没有明确的界定，加上现行一级建设用地市场的供应由国家垄断，用地单位采用与政府签约的方式委托政府出面征地，政府再将征后变为国有的土地出让给用地单位，导致各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下，以建开发区、大学城、大广场、大项目的名义广泛征用土地。若农地进一步大量减少，将可能威胁我国的粮食安全，同时还将导致部分农民可能陷入“种地无田、就业无门、社保无份”的三无困境。

缺陷之二：集体土地使用权产权模糊，影响被征地农民享有充分的财产权

我国现行土地管理法规定农村土地归农民集体所有，单一个体农民并不享有独立的农地所有权。所以尽管农民享有相关农村土地的承包经营权，但却不能依此对抗国家的行政强制征地权。在被征地及相关青苗补助费、地上附着物的补偿标准的制定方面，尽管法律行政法规规定农民有知情权和参与权，但因农民没有议价权及相关补偿标准的最终决定权，因此在是否征地以及给予多少补偿方面农民都处于被动接受的位置。“由于农民没有行使权利的组织形式和程序，行使农村土地所有权，特别是行使出让土地的权利的，往往是乡和村的干部，依赖土地为生和最珍惜土地的农民，往往在出让土地问题上没有发言权”。

缺陷之三、对于政府违法征地及侵害农民合法权益的行为缺乏有效的制裁救济措施

现行的土地管理法规定有权批准征地的是省级政府和国务院，具体实施征地行为是由市、县级政府组织负责的，在具体征地的过程中，先征地后办手续、征地过程中不进行公告、不及时给付征地补偿款，以种种手段强迫被征地农民拆迁的侵害被征地农民合法权益的现象时有发生，因被征地农民没有拒绝征地权、没有议价权和征地补偿价格的最终决定权，产生争议后又没有公开、透明的可以诉诸的法律救济手段和司法评价标准，导致农民只能通过上访的方式解决征地过程中的相关冲突和矛盾。

二、对现有征地制度的改革完善建议

如上所述，现有征地制度的弊端不是政府的征地行为无法推进，而是被征地农民的合法权利得不到有效的保护，所以如何重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法是当务之急，只有明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，才能从法律的角度限制和规范政府的征地行为，并充分保护被征地农民的合法权益。我们认为，重新明确构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济方法应包括以下三个方面：

（一）、用法律明确被征地农民的合法权利

被征地农民的合法权利是与政府实施征地具体行政行为中应履行的义务相对应的。只有明确被征地农民的合法权利，才能规范政府的征地行为，才能有效地限制政府征地权的滥用。同时，被征地农民的合法权利不能仅停留在政策和部门规章、不统一的地方性法规的层面上，应当制度全国统一适用的规范征地行为的法律、法规中，这样才能体现法律的权威和统一。被征地农民的合法权利体系应包括以下五个方面：

1、 法定的拒绝被征地权

该权利是指在征地机关的征地行为不符合法定目的、征地前未履行法定手续、未及时足额支付征地补偿费的情况下，被征地农民有权拒绝交出相关土地，有权拒绝拆除或清除地上附着物或者青苗，有权提起要求停止非法征地的侵权之诉。

现行的征地制度中缺少关于被征地的农民在什么情况下有权拒绝被征地的规定，相反，对于征地补偿争议不影响政府强制征地的推进、征地机关有权申请人民法院强制执行却规定的很明确，同时，拒绝被征地的农民还可能被以防碍公务或寻畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在现行的征地制度中，征地行为的国家强制力表现得非常充分，而如何制约和规范这种国家强制力的行使却规定的不明确，这种立法现状也是造成征地权被滥用的一个原因，所以只有明确被征地农民的法定拒绝被征地权，这样才能从事前防止和限制征地权的滥用。 在下列情况下，应赋予被征地农民享有拒绝被征地的权利：

（1）、征地机关的征地行为不符合法定的征地目的，被征地农民有权拒绝被征地；

国家应尽快以法律的形式明确合法的征地目的的范围。包括明确现有的“公共利益”的具体含义和征地类型，同时将商用目的的征地从现有的征地制度中分离出来加以区别对待，即在商业目的征地的情况下，一方面要符合国家的城市规划及建设用地总量控制的要求，同时还要赋予被征地农民自行议价的权利。在征地机关的征的目的不符合法定征地目的的情况下，明确被征地农民有权拒绝被征地。